新一轮土地制度改革已经上路。大方向既定，悬念亦在进一步厘清。
本报独家获悉，历时近一年的《土地管理法》修订工作已经步入尾声，新的修订草案（下称《草案》）基本成型，上周已在省一级国土系统内部征求意见。一位国土资源部司局级官员对记者透露，此后《草案》还将公开征求社会意见，最后报送全国人大法工委，“预计年内可以出台”。
据本报获知的内容，《草案》对现行《土地管理法》做了大幅修改，由过去的八章86条增至十三章131条，其中在总则中对“国有土地有偿使用制度”的表述删去“国有”二字可谓开宗明义。扩大土地有偿使用制度的适用范畴，意味着半年前十七届三中全会关于“农地有条件入市”的决定终于在法律层面迎来突破。
上述官员用“积极、稳妥”四字评价此次修订，亦感叹修订过程是“在多重考量下的艰难平衡”。纵观《草案》全文，土地承包经营权的长期稳定和合法流转权利成为最大亮点，但多方期待的农村建设用地流转部分却显得十分保守、谨慎。《草案》依然坚持宅基地只能在集体居民内部流转的原则，集体建设用地的流转和抵押亦受到了一定限制。
“保守”的第二套方案
“突破在预料之中，谨慎亦在情理之中。”房地产高级经济师章林晓在读完记者提供的《草案》后如是感叹。十七届三中全会的定调给予了社会巨大的憧憬空间，但这扇大门打开的程度在此后半年迟迟未能明确，本次修订《土地管理法》相当于一次权威的技术性确定。
核心内容在《草案》的第二章“土地权利”中便有所体现。该章节完全新增的第10条详细列举了各种土地权利，并规定“建设用地使用权人、土地承包经营权人、农用地使用权人和宅基地使用权人，对其依法取得的土地，享有占有、使用和收益的权利”。
章林晓认为，新增的第10条对土地权利更加类型化、清晰化，使得对不同类型土地的权利划定更加灵活可控。但规定不享有“处分”这一所有权的核心权利，意味着该类物权为有限物权，其转让或其他处分行为将受到一定限制。如是对所有权的限定条款在《草案》的各个章节中都能找到，这也是章林晓认为“谨慎”之处所在。
事实上，《土地管理法》早在去年上半年便进入了修订程序。在十七届三中全会召开之前的2008年9月，本报曾独家获得一份国土资源部内部的修订建议（下称《建议》，详见本报2008年9月22日2版《土地管理法二次修订启航》），当时对于享有集体建设用地的权利空间设置更为宽泛，规定“经批准后可以转让、出租和抵押”，如今《草案》中并未提及“抵押”部分。
一位国土系统内部人士透露，在《草案》的制定初期，国土资源部内部曾有3种不同意见：一是还予农民完整的土地权利，是对农地的完全私有化；二是将农地全面国有化，实现地权统一；三是在不打破土地二元制的基础上进行完善，弱化所有权，强化使用权。
“《建议》显然倾向更为激进的第一种意见，而目前的《草案》则遵循了第三种意见，这可以避免大范围地‘伤筋动骨’，同时也和现行的《宪法》和《物权法》相衔接，是在当前形势下更为现实的选择。”上述人士说。
此外，《建议》详细列举了宅基地和集体建设用地合法流转的途径，但这在《草案》中没有被完全采纳，显示出相当程度的退缩。《草案》新增第九十条“宅基地的使用”规定：“宅基地只能分配给本集体组织成员”，“宅基地使用权人经本集体组织同意，在保障基本居住条件的前提下，可以将其宅基地向符合宅基地申请条件的人转让、赠与或者出租”。
而这也意味着，小产权房的“转正”依然没有在此获得法理依据。章林晓表示，过去农民的土地权益与集体捆绑在一起对抗强势资本，如果权益分化到个体，这种对抗力量反而会被削弱。“在农村保障体系尚未健全的情况下，放开宅基地市场只会让农民失去生存的根本”。
收权与放权之间
《草案》的进展程度备受关注。目前本报尚未得到证实《草案》是否呈交到国务院层面，但多位法律界专家看过《草案》后均表示，文件整体框架与条文措辞均十分成熟，“应该已经通过国务院法制办审阅”。这一判断如果属实，则意味着《草案》出台的时间将大为提前，而内容上也不会再有大的调整。
据国土资源部内部人士透露，迫于地方政府在进行土地流转改革上对法理依据的迫切需要，有关农村集体建设用地流转的具体管理办法已经制定完毕，并“将于近日出台”。这一配套“小法”先于上位法——《土地管理法》修订完毕之前出台，也是上述专家判断《草案》已通过国务院法制办审阅的依据之一。
本报获悉，即将出台的集体建设用地流转管理办法，基本上按照《草案》的相关规定进行拟定。《草案》新增的第六十八条“征收土地范围”规定，为了公共利益的需要，进行下列建设需要使用集体所有土地的，依法征收为国有：一是在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，国家实施城市规划进行建设；二是在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外进行基础设施、公共管理和服务设施、军事设施等公益性项目建设。
“这表明集体建设用地流转将分为两个部分区别对待。在总体规划确定的城镇建设用地范围内，集体建设用地属于被征用范围。在总体规划确定的城镇建设用地范围外，除去公益性项目，集体建设用地将纳入土地市场公开交易，有条件地享受与国有建设用地同等待遇。”上述国土资源部内部人士说。
《草案》对第一条立法目的也进行了修改，重申和强化了两个“最”，即“最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度”。
上述国土资源部人士表示，如果说对农地有条件流转是国家对地权的进一步放开，那么此条修改则是一种收权。“我们通过收权和放权的调整，强化对耕地的保护，更好地保护农民合法权益。”
相呼应的是，《草案》特别新增第十章《国家土地督察与监督检查》，对土地督察的机构设置、职权范围、执法措施和手段、工作职责进行规范，这也是土地督察制度自创立以来首次被纳入上位法中进行强化。